N.º 89 - La ciudadanía en EE. UU.
los tratados de adquisición territorial en la conformación de la ciudadanía
Brochazos históricos y doctrinales de la ciudadanía en EE. UU.
Aunque en 1898 la Corte Suprema de los Estados Unidos todavía no había elaborado una doctrina completa sobre la protección del individuo frente a la privación arbitraria de la nacionalidad, el siglo XIX ofrece algunas señales sobre las que inferir cuál hubiese podido ser el entendimiento que de ella tenían tanto el gobierno federal en sentido lato cuanto los individuos que, en nombre de la Unión se sentaron en una habitación del Ministerio de Asuntos Exteriores (en la Quai d’Orsay): grosso modo, la ciudadanía se va consolidando como un estatuto personal absolutamente central del Derecho interno y, progresivamente, como un núcleo especialmente protegido de los derechos de la persona, plasmados en los códigos políticos de nuestros días, es decir, en las Constituciones.
Sin embargo, al ser la Constitución estadounidense de primera generación, nos encontramos en la antesala de la dogmática de los «derechos fundamentales», es decir, un régimen jurídico anterior a la ciudadanía, que se ocupa más bien de la condición de súbdito natural, y de un hondo calado jurisprudencial, que en el Derecho anglosajón podría traducirse como un derecho de common law.
¿Qué significa common law?
La expresión common law designa, en su sentido más característico, un Derecho que no nace exclusivamente de la ley escrita promulgada por la autoridad, sino más bien del razonamiento judicial acumulado en el tiempo. Se llama common porque es un Derecho «común» al reino, elaborado históricamente por los tribunales ingleses frente a particularismos locales (recordemos que es el rey el que imparte justicia, quien delega esa facultad en sus tribunales), y también porque expresa soluciones jurídicas que, al reiterarse y consolidarse, pasan a formar parte de un patrimonio común de la comunidad política. Por eso se contrapone al statutory law, esto es, al Derecho que procede de los statutes, de los actos formalmente dictados por el legislador. En términos continentales, cabría decir que el statutory law se aproxima a las leyes dadas o paccionadas, mientras que el common law se alimenta de las decisiones judiciales.
En su origen intelectual, esta tradición descansa sobre una convicción fundamental: el ser humano, por estar dotado de razón, posee cierta intuición de lo bueno y de lo malo, de lo justo y de lo injusto. Esa intuición no basta por sí sola para resolver conflictos concretos, pero constituye el humus desde el cual el juez razona. El magistrado no inventa arbitrariamente la justicia; más bien intenta descubrirla prudencialmente en las circunstancias del caso. De ahí que la decisión judicial sea un ejercicio de razón práctica: una búsqueda argumentada de lo justo. El Derecho, está en la vida, IVS IN VITAE como decían los antiguos. Por eso su color es el rojo, como el de la sangre, que trae vida.
La segunda idea fundamental es que en toda tradición jurídica existen normas dadas o promulgadas por la autoridad competente. La ley en su sentido más formal y estricto es el ejemplo paradigmático. Suelen formularse en un lenguaje abstracto y general. Precisamente por ello no pueden anticipar en detalle la infinita variedad de los casos humanos. Corresponde entonces al juez la difícil tarea de determinar si la situación concreta que tiene ante sí constituye, o no, una manifestación de la abstracción que la ley intuye. El núcleo duro del trabajo judicial sigue siendo interpretativo: extrapolar lo general a lo específico, lo abstracto a lo concreto, en la búsqueda de una justicia que se espera descanse en la letra y el espíritu de la ley.
Ambos procesos intelectuales —el razonamiento sobre lo justo cuando no hay ley precisa, y la interpretación concreta del texto cuando este existe— han generado, con el paso de los siglos, un cuerpo doctrinal estable y abundante. Ese conjunto de decisiones, distinciones y criterios, precisamente porque está razonado y sedimentado por la experiencia, acaba convirtiéndose también en Derecho, por derecho propio. Esa es la entraña del common law.
Algo semejante puede observarse en el Derecho romano. Mucho de lo que hoy conocemos de él es, en realidad, ius praetorium, es decir, derecho pretoriano. La magistratura romana surgió como órgano de gobierno y jurisdicción dentro de la República. La pretura como una de las magistraturas romanas tuvo una relevancia extraordinaria porque los praetores impartían justicia y, mediante sus edictos, razonaban la resolución de los litigios. Aunque no abolía formalmente el ius civile, lo corregía, suplía y ayudaba a aplicar. Su importancia radica en que mostraba cómo la interpretación jurídica no es una actividad secundaria, sino uno de los lugares originarios donde el Derecho verdaderamente vive, se ajusta a la realidad y se perfecciona.
¿Y a qué vino todo este cuento del common law? ¡Ah, sí! En la tradición inglesa, la condición de súbdito natural (natural subject) se ha entendido como un derecho de common law, como también lo es el matrimonio, por ejemplo. Esto quiere decir que no nació de una ley general que definiera de modo abstracto dicha condición, sino de la elaboración jurisprudencial de las cortes. El ejemplo paradigmático es el Caso Calvin o Case of the Postnati de 1608, en el que se fijó la doctrina según la cual quien nacía bajo la obediencia y protección natural del soberano era súbdito natural y no extranjero. Ese desarrollo jurisprudencial permite explicar por qué, en el ordenamiento estadounidense, existió durante buena parte del siglo XIX un aparente vacío legislativo en torno a la definición general de la ciudadanía por nacimiento: no porque la cuestión careciera de regla jurídica, sino porque se entendía en buena medida regulada por principios heredados del common law. Solo después de la Guerra Civil, con la Civil Rights Act de 1866 y, sobre todo, con la Decimocuarta Enmienda, esa regla fue trasladada al lenguaje positivo del Derecho federal estadounidense.
Los tratados de adquisición de territorio en la definición de ciudadanía
Los tratados que expandieron el territorio estadounidense durante el siglo XIX plantearon influyeron sobre la ciudadanía y la membresía política de los Estados Unidos, toda vez que fueron verdaderos puntos de inflexión donde concepciones de pertenencia nacional se cristalizaron en disposiciones legales concretas que generaron consecuencias duraderas para millones de personas.
Tratado de San Lorenzo (1795)
El Tratado de San Lorenzo —un acuerdo de límites, navegación y relaciones bilaterales con España— estableció límites territoriales definitivos entre Estados Unidos y el reino trasatlántico. Aunque este tratado no incorporó nuevos territorios a la Unión con poblaciones hispanas sustanciales inmediatamente, estableció como precedente legal que los tratados serían los instrumentos mediante los cuales Estados Unidos adquiriría territorios e, implícitamente, las poblaciones que los habitaban. Este precedente, atado aún al concepto de alianza perpetua y de anclaje a la tierra. La cuestión aparece, con fuerza, cuando Estados Unidos adquiere territorios y debe decidir qué estatuto corresponde a sus habitantes. Léase su Artículo VII:
ARTICULO VII.
Se ha convenido que los súbditos y ciudadanos de una de las Partes Contratantes, sus buques ó efectos, no podrán su-jetarse á ningun embargo ó detencion de parte de la otra, á causa de alguna expedicion militar, uso público ó particular de qualquiera que sea. Y en los casos de aprehension, deten cion, ó arresto, bien sea por deudas contraidas, ú ofensas co-metidas por algun ciudadano ó súbdito de una de las Partes Contratantes en la jurisdiccion de la otra, se procederá úni camente por orden y autoridad de la Justicia, y segun los trá mites ordinarios seguidos en semejantes casos. Se permitirá á los ciudadanos y súbditos de ambas Partes emplear los aboga-dos, procuradores, notarios, agentes o factores que juzguen mas á propósito en todos sus asuntos, y en todos los pleytos que podran tener en los tribunales de la otra Parte, a los quales se permitirá igualmente el tener libre acceso en las causas, y estar presentes á todo exâmen y testimonios que podrán ocurrir en los pleytos.1
Tratado de Cesión de la Luisiana (1803)
Así, el artículo III del Tratado de Cesión de la Luisiana (1803) estableció que los habitantes del territorio cedido serían incorporados a la Unión y admitidos, tan pronto como fuese posible conforme a la Constitución federal, al goce de los derechos, ventajas e inmunidades de los ciudadanos de los Estados Unidos, pero quedaban entretanto protegidos en su libertad, propiedad y religión. El lenguaje es bastante operativo: la cesión territorial no se agota en el suelo; abre un proceso de incorporación personal y de acceso a un estatuto de ciudadanía.
Tratado de Adams-Onís (1819)
La misma lógica reaparece en el Tratado Adams–Onís respecto de la cesión de las Floridas: sus habitantes serían incorporados lo antes posible según los principios constitucionales, y admitidos al goce de los privilegios, derechos e inmunidades de los ciudadanos de los demás Estados. Y en el caso de Texas, la admisión en la Unión «en pie de igualdad» con los Estados originarios conduce, por operación del Derecho constitucional interno, a la integración plena de sus ciudadanos en la ciudadanía estadounidense.
Tratado de Guadalupe Hidalgo (1848)
Aquí aparece por primera vez un mecanismo de opción: los nacionales mexicanos en los territorios cedidos podían conservar su nacionalidad; pero debían declararlo en el plazo previsto, y la permanencia sin declaración operaba como elección de la ciudadanía de los Estados Unidos. La ciudadanía empieza, así, a tomar forma como estatuto articulado por reglas: incorporación, derechos, plazos y voluntad.
Ahora bien, esa evolución no fue lineal. De manera paralela, en Dred Scott v. Sandford, 60 U.S. (19 How.) 393 (1857), la Corte Suprema negó —según la mayoría— la posibilidad de ciudadanía federal para las personas de ascendencia africana, al preterir su acceso a los derechos y privilegios propios de la naturaleza federal. El trauma político y jurídico de esa tesis ayuda a entender por qué, tras la Guerra de Secesión, la 14.ª Enmienda (1868) constitucionalizó una regla general: quienes nacen o se naturalizan en Estados Unidos y están sujetos a su jurisdicción, son ciudadanos del Estado.
Más tarde, esa intuición —la ciudadanía como estatuto personal y no como simple consecuencia automática de la diplomacia— se volvió doctrina constitucional explícita en la jurisprudencia de la Corte Suprema: en Afroyim v. Rusk (1967) sostuvo que un ciudadano no puede ser privado de su ciudadanía sin su voluntaria renuncia, esto es, sin un asentimiento personal inequívoco. Y en Vance v. Terrazas (1980) afinó el estándar: para que exista renuncia no basta con probar un «acto» legalmente tipificado; debe probarse además la intención de relinquish (abandonar) la ciudadanía, porque la pérdida de nacionalidad opera por renuncia, es decir, exige la manifestación de la voluntad, con lo cual se aleja de automatismos. En otras palabras, incluso cuando el ordenamiento permite renunciar, la renuncia tiene que ser un acto voluntario: la ciudadanía se pierde por decisión del ciudadano, no del Estado.
Corolario
El Tratado de París de 1898 rompe con la tradición dominante de los tratados estadounidenses de adquisición territorial porque sustituye la fórmula clásica de incorporación + promesa de derechos/ciudadanía por una cláusula de delegación al Congreso: los derechos civiles y el estatus político de los habitantes nativos de los territorios cedidos quedarían determinados por el Congreso. En el caso cubano, que no fue cedido, sino renunciado por España, hay silencio, pero la desnaturalización operó de similar manera. Esa fórmula aparece en el artículo IX del tratado y contrasta con la práctica anterior de Luisiana, Florida, Guadalupe Hidalgo y Alaska.
La ruptura, sin embargo, debe matizarse: la tradición anterior tampoco fue plenamente igualitaria. El tratado de Alaska excluyó expresamente a las “tribus nativas no civilizadas” de la admisión a los derechos de ciudadanía. Por tanto, París no inventa la desigualdad territorial, pero sí la eleva a un rango casi constitucional de modo nuevo al separar adquisición, incorporación y ciudadanía. La consecuencia más visible es que 127 años después, se trata de una norma aún vigente que a pesar de legalizar un acto que contraviene todo Derecho y toda práctica histórica, cuyo rango la ha hecho intocable y muy difícil de derogar, al tiempo que no ha sido contrastada y armonizada con el ordenamiento vigente. Más sobre esto en la próxima entrega…
Muchas gracias a todos,
Maikel Arista-Salado